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行政协助执行行为不作为复议案件受理的法理思考
作者：潜江市法制办 余斌 更新时间：2009-04-13 字体大小：大 中 小
来源：湖北省政府法制办
【案情简介】申请人阳某与其兄许某因法定继承纠纷于2004年4月29日诉至某市人民法院，市法院作出一审判决，判决许某对遗产宅基地85.195平方米享有使用权。判决下达之后，阳某拒绝执行法院判决，许某申请法院强制执行；同日，市法院下达协助执行通知书，要求市国土局自收到本通知书之日起30日内为许某办理土地产权过户（登记）手续。2006年9月30日，市国土局对该宗地进行了土地登记，并为许某颁发了国有土地使用权证。
一审结束后，阳某不服判决结果，多次申请市法院重审此案。2008年9月11日，市法院对此案进行了再审，判决撤销一审民事判决。阳某以一审判决已被撤销为由要求市国土局撤销先前作出的土地登记行为和国有土地使用权证。由于市国土局没有接到市法院撤销协助执行通知书的裁定书，遂以土地登记行为属于行政协助执行行为为由拒绝了阳某的请求。
阳某对市国土局的行为不服，于2008年11月11日向市人民政府申请行政复议，请求市政府责令市国土局履行法定职责。
【复议结果】在审理过程中，某市政府法制办依据国务院法制办公室《关于行政机关根据司法机关的协助执行通知作出的行政行为是否属于行政复议范围的请示》的复函（国法秘复函[2007]561号），认为市国土局的行为属于行政协助执行行为，不属于行政复议的范围，决定不予受理。阳某不服向省政府法制办申诉，复议处同意某市政府法制办的处理意见，告知阳某通过司法程序解决问题。
【评析】本案虽然案情简单，但涉及到行政权与司法权的关系，对于复议机构正确把握行政复议的受案范围，积极维护公民权利，意义重大，有不少值得探讨之处。
一、行政协助执行行为是司法裁判行为的延伸，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。
何谓具体行政行为？理论界和实务界一般认为，具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人和事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定化和具体化。本案中，市国土局的行为所针对的对象是许某，产生的法律效果是确认许某对该宗土地具有土地使用权，似乎可以据此判断市国土局的行为属于具体行政行为。但是，仔细分析可以发现市国土局的行为并不具有单方意志性这一行政行为的重要特征。不论具体行政行为，还是抽象行政行为，单方意志性都是行政行为与其他行为区分的重要特征。单方意志性是指行政主体具有独立的意思表示能力，能够独立实施行政行为，即只要在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施，而不是必须取得他方同意。本案中，市国土局是依据司法机关的协助执行通知作出的协助行为，不是依据自己的独立意志独立行使行政职权，不属于具体行政行为。
行政机关的协助执行行为不属于行政复议范围。2007年，国务院法制办公室秘书行政司在回复甘肃省人民政府法制办公室请示的复函（国法秘复函[2007]561号）就明确规定“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于行政复议范围”。因此，依据上述规定，当事人对市国土局依据市法院的协助执行通知作出的协助执行行为不服不能通过行政复议途径解决。
关于协助执行行为属于司法活动，不属于具体行政行为，相关司法解释也表明了同样的观点。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）：“人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项……国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查”。这表明行政协助执行行为的启动程序在于人民法院，执行事项和内容在于人民法院，协助执行机关并没有独立的意志，协助执行行为貌似行政行为，但实非行政行为，在性质上属于司法活动的一部分，是司法权所主管的范围。
二、由法院造成的协助执行错误，行政机关既不宜自行纠正，也不宜通过行政复议纠正，而应当通过司法程序解决。
本案中，市国土局依照市法院的协助执行通知，为许某办理了土地登记和国有土地使用权证，但两年后市法院通过审判监督程序自行撤销了一审判决，但对协助执行通知书不予撤销，此时市国土局能否自行撤销先前行为？如果不撤销，利害关系人阳某申请行政复议，复议机关能否通过行政复议纠正协助执行错误？
关于协助执行错误的救济渠道，民事诉讼法第二百一十条作出了明确的规定。该条规定：“执行完毕后，据以执行的判决、裁定和其他法律文书确有错误，被人民法院撤销的，对已被执行的财产，人民法院应当作出裁定，责令取得财产的人返还；拒不返还的，强制执行。”需要指出的是，在协助执行过程中，行政机关据以执行的依据是人民法院向协助执行机关下达的协助执行通知，在协助执行通知尚未撤销的情况下，为了维护司法的公信力，行政机关不能自行撤销协助执行行为，而是应当向人民法院提出审查建议，建议及时作出裁定，撤销协助执行通知。只有在收到法院的裁定后，行政机关方可撤销协助执行行为。如果复议机关通过行政复议途径纠正协助执行行为，则会造成司法权与行政权的冲突，将造成法院错误执行的赔偿责任转由协助执行机关承担的不利后果，也不利于法院主动启动执行回转程序纠正错误行为。因此，由法院造成的协助执行错误，应当通过司法程序解决。本案中，复议机关正是基于上述考虑才最终决定对阳某的复议申请不予受理，而是告知了阳某的法定救济渠道。
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【案情简介】申请人阳某与其兄许某因法定继承纠纷于2004年4月29日诉至某市人民法院，市法院作出一审判决，判决许某对遗产宅基地85.195平方米享有使用权。判决下达之后，阳某拒绝执行法院判决，许某申请法院强制执行；同日，市法院下达协助执行通知书，要求市国土局自收到本通知书之日起30日内为许某办理土地产权过户（登记）手续。2006年9月30日，市国土局对该宗地进行了土地登记，并为许某颁发了国有土地使用权证。
一审结束后，阳某不服判决结果，多次申请市法院重审此案。2008年9月11日，市法院对此案进行了再审，判决撤销一审民事判决。阳某以一审判决已被撤销为由要求市国土局撤销先前作出的土地登记行为和国有土地使用权证。由于市国土局没有接到市法院撤销协助执行通知书的裁定书，遂以土地登记行为属于行政协助执行行为为由拒绝了阳某的请求。
阳某对市国土局的行为不服，于2008年11月11日向市人民政府申请行政复议，请求市政府责令市国土局履行法定职责。
【复议结果】在审理过程中，某市政府法制办依据国务院法制办公室《关于行政机关根据司法机关的协助执行通知作出的行政行为是否属于行政复议范围的请示》的复函（国法秘复函[2007]561号），认为市国土局的行为属于行政协助执行行为，不属于行政复议的范围，决定不予受理。阳某不服向省政府法制办申诉，复议处同意某市政府法制办的处理意见，告知阳某通过司法程序解决问题。
【评析】本案虽然案情简单，但涉及到行政权与司法权的关系，对于复议机构正确把握行政复议的受案范围，积极维护公民权利，意义重大，有不少值得探讨之处。
一、行政协助执行行为是司法裁判行为的延伸，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。
何谓具体行政行为？理论界和实务界一般认为，具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人和事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定化和具体化。本案中，市国土局的行为所针对的对象是许某，产生的法律效果是确认许某对该宗土地具有土地使用权，似乎可以据此判断市国土局的行为属于具体行政行为。但是，仔细分析可以发现市国土局的行为并不具有单方意志性这一行政行为的重要特征。不论具体行政行为，还是抽象行政行为，单方意志性都是行政行为与其他行为区分的重要特征。单方意志性是指行政主体具有独立的意思表示能力，能够独立实施行政行为，即只要在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施，而不是必须取得他方同意。本案中，市国土局是依据司法机关的协助执行通知作出的协助行为，不是依据自己的独立意志独立行使行政职权，不属于具体行政行为。
行政机关的协助执行行为不属于行政复议范围。2007年，国务院法制办公室秘书行政司在回复甘肃省人民政府法制办公室请示的复函（国法秘复函[2007]561号）就明确规定“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于行政复议范围”。因此，依据上述规定，当事人对市国土局依据市法院的协助执行通知作出的协助执行行为不服不能通过行政复议途径解决。
关于协助执行行为属于司法活动，不属于具体行政行为，相关司法解释也表明了同样的观点。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）：“人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项……国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查”。这表明行政协助执行行为的启动程序在于人民法院，执行事项和内容在于人民法院，协助执行机关并没有独立的意志，协助执行行为貌似行政行为，但实非行政行为，在性质上属于司法活动的一部分，是司法权所主管的范围。
二、由法院造成的协助执行错误，行政机关既不宜自行纠正，也不宜通过行政复议纠正，而应当通过司法程序解决。
本案中，市国土局依照市法院的协助执行通知，为许某办理了土地登记和国有土地使用权证，但两年后市法院通过审判监督程序自行撤销了一审判决，但对协助执行通知书不予撤销，此时市国土局能否自行撤销先前行为？如果不撤销，利害关系人阳某申请行政复议，复议机关能否通过行政复议纠正协助执行错误？
关于协助执行错误的救济渠道，民事诉讼法第二百一十条作出了明确的规定。该条规定：“执行完毕后，据以执行的判决、裁定和其他法律文书确有错误，被人民法院撤销的，对已被执行的财产，人民法院应当作出裁定，责令取得财产的人返还；拒不返还的，强制执行。”需要指出的是，在协助执行过程中，行政机关据以执行的依据是人民法院向协助执行机关下达的协助执行通知，在协助执行通知尚未撤销的情况下，为了维护司法的公信力，行政机关不能自行撤销协助执行行为，而是应当向人民法院提出审查建议，建议及时作出裁定，撤销协助执行通知。只有在收到法院的裁定后，行政机关方可撤销协助执行行为。如果复议机关通过行政复议途径纠正协助执行行为，则会造成司法权与行政权的冲突，将造成法院错误执行的赔偿责任转由协助执行机关承担的不利后果，也不利于法院主动启动执行回转程序纠正错误行为。因此，由法院造成的协助执行错误，应当通过司法程序解决。本案中，复议机关正是基于上述考虑才最终决定对阳某的复议申请不予受理，而是告知了阳某的法定救济渠道。
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